Makalah Reformasi Perencanaan Anggaran Daerah

REFORMASI PERENCANAAN ANGGARAN DAERAH

BAB I

PENDAHULUAN

Sejak era reformasi tahun 1998 paradigma pembangunan di Indonesia telah bergeser dari model pembangunan yang sentralistik menjadi desentralistik. Pembagian kewenangan menjadi bagian dari arah kebijakan untuk membangun daerah yang dikenal dengan istilah kebijakan “Otonomi Daerah”. Hal tersebut ditandai dengan adanya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.

Pemberian otonomi daerah diharapkan dapat meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan akuntabilitas sektor publik di Indonesia. Dengan otonomi, Daerah dituntut untuk mencari alternatif sumber pembiayaan pembangunan tanpa mengurangi harapan masih adanya bantuan dan bagian (sharing) dari Pemerintah Pusat dan menggunakan dana publik sesuai dengan prioritas dan aspirasi masyarakat. Pelimpahan kewenangan tersebut mempunyai pengaruh terhadap cara-cara mempertanggungjawaban keuangan pusat, dan khususnya daerah.

Perencanaan anggaran daerah merupakan salah satu perhatian utama para pengambil keputusan di pemerintahan, baik di tingkat pusat maupun daerah. Sejalan dengan hal tersebut, berbagai perundang-undangan dan produk hukum telah ditetapkan dan mengalami perbaikan atau penyempurnaan untuk menciptakan sistem perencanaan anggaran yang mampu memenuhi berbagai tuntutan dan kebutuhan masyarakat, yaitu terbentuknya semangat desentralisasi, demokratisasi, transparansi, dan akuntabilitas dalam proses penyelenggaraan pemerintahan pada umumnya dan proses perencanaan keuangan daerah.Secara garis besar, perencanaan keuangan daerah dapat dibagi menjadi dua bagian, yaitu manajemen penerimaan daerah dan manajemen pengeluaran daerah. Kedua komponen tersebut akan sangat menentukan kedudukan suatu pemerintah daerah dalam rangka melaksanakan otonomi daerah.

 Penetapan berbagai peraturan tersebut merupakan wujud dari reformasi perencanaan keuangan pemerintah. Reformasi tersebut dilaksanakan di lima bidang utama, yaitu: 1. Perencanaan dan penganggaran 2. Pelaksanaan anggaran3. Perbendaharaan dan pembayaran 4. Akuntansi dan pertanggungjawaban5. Pemeriksaan Tujuan reformasi perencanaan keuangan tersebut antara lain adalah untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber-sumber keuangan daerah, meningkatkan kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat dan partisipasi masyarakat secara aktif. Berikut ini akan dibahas secara singkat konsep utama manajemen keuangan daerahberdasarkan peraturan terbaru, yaitu PP Nomor 58 Tahun 2005 dan Permendagri Nomor 13Tahun 2006. Keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang, termasuk segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut. Pengelolaan Keuangan Daerah kemudian adalah seluruh kegiatan yang meliputi perencanaan,  pelaksanaan, penatausahaan,  pelaporan,  pertanggungjawaban, dan pengawasan keuangan daerah.

Adapun ruang lingkup keuangan daerah meliputi:1. hak daerah untuk memungut pajak daerah dan retribusi daerah serta melakukanpinjaman;                 2. kewajiban daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah dan membayartagihan pihak ketiga; 3. penerimaan daerah; 4. pengeluaran daerah;       5. kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga,piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan daerah; dan  6. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah daerah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan daerah dan/atau kepentingan umum.

Perencanaan anggaran daerah dapat dikaji dari sisi makro dan mikro sebagai berikut (PPE-FE-UGM, 2005). 1. Konsep Makro Perencanaan Anggaran DaerahAnggaran Daerah merupakan rencana kerja Pemerintah Daerah yang diwujudkan dalam bentuk uang (rupiah) selama periode waktu tertentu (satu tahun). Anggaran ini digunakan sebagai alat untuk menentukan besarnya pengeluaran,  membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran di masa-masa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar untuk evaluasi kinerja dan sebagai alat untuk memotivasi para pegawai dan alat koordinasi bagi semua aktivitas dari berbagai unit kerja.    2. Konsep Mikro Perencanaan Anggaran DaerahAnggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) pada hakekatnya merupakan salah satu instrumen kebijakan yang dapat dipakai sebagai alat untuk meningkatkan pelayanan umum dan kesejahteraan masyarakat di daerah. Oleh karena itu, DPRD dan Pemerintah Daerah harus berupaya secara nyata dan terstruktur guna menghasilkan APBD yang dapat mencerminkan kebutuhan riil masyarakat sesuai dengan potensi masing-masing Daerah, serta dapat memenuhi tuntutan terciptanya anggaran daerah yang transparan, berorientasi pada kepentingan dan akuntabilitas publik. Harus diakui bahwa dalam struktur APBD yang lama, tuntutan di atas belum dapat dipenuhi sepenuhnya. Struktur anggaran APBD hanya menyajikan informasi tentang  jumlah sumber pendapatan dan penggunaan dana. Sementara itu, informasi tentang kinerja yang ingin dicapai, keadaan dan kondisi ekonomi serta potensinya tidak tergambarkan dengan jelas. Informasi tersebut diperlukan sebagai tolok ukur yang harus dijadikan acuan dalam perencanaan anggaran. Karena ketidakjelasan tersebut, maka sistem perencanaan anggaran yang digunakan selama ini tidak dapat memberikan gambaran yang komprehensif mengenai inisiatif, aspirasi dan kebutuhan riil masyarakatdan potensi sumberdaya yang dimilikinya. Untuk menghasilkan struktur anggaran yang sesuai dengan harapan dan kondisi normative tersebut, maka APBD yang pada hakekatnya merupakan penjabaran kuantitatif dari tujuan dan sasaran  Pemerintah Daerah serta tugas pokok dan fungsi Unit Kerja harus disusun dalam struktur yang berorientasi pada suatu tingkat kinerja tertentu. Artinya, APBD harus mampu memberikan gambaran yang jelas tentang tuntutan besarnya pembiayaan atas berbagai sasaran yang hendak dicapai, tugas-tugas dan fungsi pokok sesuai dengan kondisi, potensi, aspirasi dan kebutuhan riil di masyarakat untuk suatu tahun tertentu. Dengan demikian alokasi dana yang digunakan untuk membiayai berbagai program dan kegiatan dapat memberikan manfaat yang benar-benar dirasakanmasyarakat ( value for money ) dan kepuasan public  (public satisfaction)  sebagai wujud pertanggungjawaban penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan yang berorientasipada kepentingan publik (public accountability ) dapat dicapai.

Secara umum, perencanaan anggaran daerah dapat dibedakan menjadi dua, yaitu :1. Perencanaan dalam menentukan Arah dan Kebijakan Umum APBD, disebut perencanaan kebijakan ( policy planning ) Anggaran Daerah. Dalam prakteknya, rencana ini harus disusun dan disepakati secara bersama-sama oleh DPRD dan Pemerintah Daerah. Perencanaan kebijakan harus memuat kejelasan mengenai tujuan dan sasaran yang akan dicapai di tahun mendatang dan sekaligus juga harus menjadi acuan bagiproses pertanggungjawaban (LPJ) kinerja keuangan Daerah pada akhir tahun anggaran. 2. Perencanaan serangkaian strategi, prioritas, program dan kegiatan yang diperlukandalam mencapai Arah dan Kebijakan Umum APBD, yang disebut juga Perencanaan Operasional (Operational Planning ) anggaran Daerah. Karena bersifat teknis danoperasional, proses ini dibebankan kepada Pemerintah Daerah.

Seiring adanya tuntutan good  governance dan reformasi pengelolaan sektor publik yang ditandai dengan munculnya era new public management, dengan tiga prinsip utamanya yang berlaku secara universal yaitu profesional, transparansi, dan akuntabilitas telah mendorong adanya usaha untuk meningkatkan kinerja dibidang pengelolaan keuangan, dengan mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam penganggaran sektor publik.

Untuk menghadapi tuntutan perkembangan tersebut, pemerintah Indonesia berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, telah menetapkan penggunaan pendekatan penganggaran berbasis prestasi kerja atau kinerja dalam proses peyusunan anggaran. Penganggaran berbasis kinerja atau performance budgeting merupakan suatu pendekatan dalam penyusunan anggaran yang berorientasi pada kinerja atau prestasi kerja yang ingin dicapai.

Anggaran berbasis kinerja dapat dikatakan merupakan hal baru karena pusat perhatian diarahkan pada upaya pencapaian hasil, sehingga menghubungkan alokasi sumber daya atau pengeluaran dana secara eksplisit dengan hasil yang ingin dicapai. Dengan demikian pengalokasian sumber daya didasarkan pada aktivitas untuk pencapaian hasil yang dapat diukur secara spesifik, melalui proses perencanaan strategis dengan mempertimbangkan isu kritis yang dihadapi lembaga, kapabilitas lembaga, dan masukan dari stakeholder.

Tuntutan perubahan sistem perencanaan anggaran di era otonomi daerah sangan mutlak dibutuhkan hal ini disebabkan banyaknya daerah otonom yang dalam perencanaan anggarannya masih sangat minim bahkan ada beberapa daerah pada masa pemekaran hingga beberapa tahun setelah pemekaran masih menggantung diri terhadap pemerintah pusat dalam hal penganggaran.  Hal ini disebabkan kurangnya kreativitas pemerintah daerah dalam mencari sumber-sumber anggaran yang dapat meningkatkan APBD yang bersumber dari sumber daya yang ada. Dilain sisi dalam  perencanaan anggaran baik itu ditingkat eksekutif maupun legislatif masih banyak oknum pejabat dalam implementasi anggaran disektor publik yang mementingkan kepentingan Kelompok tertentu.

Secara politis penentuan besarnya suatu mata anggaran tergantung pada sistem yang digunakan yakni apakah mengunakan sistem line item budgeting, input output budgeting, program budgeting, ataukah zero based budgeting. Line item budgeting diakui memang yang paling sederhana untuk digunakan, namun dianggap sesuatu yang tradisional . Konsep ini memang sederhana dan dapat mengurangi luasnya konflik dalam persoalan alokasi sumber-sumber yang tersedia, namun implikasinya adalah bahwa tidak akan ada perubahan kebijakan yang berarti dalam konteks estimasi anggaran. Namun para ahli anggaran menganggap bahwa sistem ini tidak layak lagi untuk digunakan apalagi dengan dengan arus desentralisasi yang sangat besar. Tahap budget ratification sangat perlu diperhatikan oleh pimpinan daerah sebagai manajemen keuangan daerah. Tahap ini merupakan acomplicative political proses yang cukup berat, untuk itu pimpinan daerah harus memiliki political skill, salesmanship, dan coalition building yang memadai. Prinsip kunci dalam menghadapi persoalan-persoalan ratifikasi ini adalah preparation dan integrity yang tinggi dari manajer keuangan daerah. Adalah suatu hal yang krusial bahwa mereka harus mempunyai kemampuan untuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional dan ilmiah atas segala pertanyaan - pertanyaan dan bantahan-bantahan dari pihak legislatif, jawaban dan argumentasi yang dikemukakan haruslah akurat dan sempurna dan bila perlu harus ilmiah. Untuk tahap budget implementation, hal penting yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan daerah adalah dimilikinya sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian yang terpadu atas pelaksanaan anggaran yang telah disepakati dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap penyusunan anggaran periode berikutnya, agar sistem akuntasi dapat pula termonitor dengan baik, maka fungsi auidit internal harus berjalan dengan baik, monitoring ini sekaligus digunakan sebagai indikator budget performance.. Pada dasarnya anggaran daerah disusun berdasarkan pendekatan kinerja yaitu: sistem anggaran yang mengutamakan kepada upaya pencapaian hasil yang ditetapkan, Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, yang berarti harus berorientasi kepada kepentingan publik.

Melalui penerapan anggaran berbasis kinerja, pemerintah daerah  dituntut untuk membuat standar kinerja pada setiap anggaran kegiatan, sehingga jelas kegiatan apa yang akan dilakukan, berapa biaya yang dibutuhkan, dan apa hasil yang akan diperoleh. Klasifikasi anggaran dirinci mulai dari sasaran strategis sampai pada jenis belanja dari masing-masing kegiatan atau program kerja, sehingga memudahkan dilakukannya evaluasi kinerja. Dengan demikian, diharapkan penyusunan dan pengalokasian anggaran dapat lebih disesuaikan dengan skala prioritas dengan memperhatikan prinsip ekonomis, efisiensi dan efektivitas.

BAB II

PENYAJIAN DATA/FENOMENA

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh Pemerintah Daerah danDPRD. APBD, perubahan APBD, dan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD setiap tahunditetapkan dengan peraturan daerah. APBD disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dan kemampuan pendapatan daerah. Penyusunan APBD berpedoman kepada RKPD dalam rangka mewujudkan pelayanan kepada masyarakat untuk tercapainya tujuan bernegara. APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam masa 1 (satu) tahun anggaran terhitung mulai tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember. Penetapan prioritas anggaran pengeluaran daerah harus mengacu pada prinsip penganggaran terpadu (unified budgeting). Penganggaran terpadu adalah penyusunan rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana. Sebagaimana ditetapkan dalam Permendagri Nomor 13 Tahun 2006, penyusunan  APBD 2007  harus berdasar pada penganggaran terpadu. Penyusunan APBD dilakukan secaraterintegrasi untuk seluruh jenis belanja. Penyusunan APBD tersebut juga harus berorientasipada anggaran berbasis kinerja.

 Penganggaran di daerah harus di susun dalam Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium-Term Expenditure Framework ). Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah adalah pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran, dengan mempertimbangkan implikasi biaya akibat keputusan yang bersangkutan pada tahun berikutnya yang dituangkan dalam prakiraan maju.

Prakiraan Maju (forward estimate) adalahperhitungan kebutuhan dana untuk tahun anggaran berikutnya dari tahun yang direncanakanguna memastikan kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui dan menjadi dasar penyusunan anggaran tahun berikutnya.

1. Asas dan Fungsi APBD

Salah satu asas penting dalam menetapkan prioritas anggaran belanja yang dijabarkan dalam APBD adalah bahwa penentuan anggaran disusun sesuai dengan kebutuhanpenyelenggaraan pemerintahan dan kemampuan pendapatan daerah. Secara khusus,penganggaran pengeluaran harus didukung oleh adanya kepastian sumber pendanaanyang cukup dan memiliki landasan hukum yang kuat (Pasal 18 PP Nomor 58 Tahun2005).APBD mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi.

a. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi dasar untukmelaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan.b. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi pedomanbagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan.c. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran daerah menjadi pedomanuntuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuaidengan ketentuan yang telah ditetapkan.d. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran daerah harus diarahkan untukmenciptakan lapangan kerja/ mengurangi pengangguran dan pemborosan sumberdaya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian.e. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran daerah harusmemperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.f. Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah daerah menjadi alatuntuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomiandaerah.Secara lebih spesifik, fungsi APBD dalam proses pembangunan di daerah adalahsebagai:a. Instrumen kebijakan (

policy tools 

). Anggaran daerah adalah salah satu instrumenformal yang menghubungkan Eksekutif Daerah dengan tuntutan dan kebutuhanpublik yang diwakili oleh Legislatif Daerah.b. Instrumen kebijakan fiskal (

fiscal tool 

). Dengan mengubah prioritas dan besar alokasidana, anggaran daerah dapat digunakan untuk mendorong, memberikan fasilitas danmengkoordinasikan kegiatan-kegiatan ekonomi masyarakat guna mempercepatpertumbuhan ekonomi di daerah.c. Instrumen perencanaan (

planning tool 

). Di dalam anggaran daerah disebutkan tujuanyang ingin dicapai, biaya dan output/hasil yang diharapkan dari setiap kegiatan dimasing-masing unit kerja.d. Instrumen pengendalian (

control tool 

). Anggaran daerah berisi rencana penerimaandan pengeluaran secara rinci setiap unit kerja. Hal ini dilakukan agar unit kerja tidakmelakukan

overspending, underspending 

atau mengalokasikan anggaran padabidang yang lain.Berdasarkan uraian di atas, jelas bahwa anggaran daerah tersebut tidak dapat berdirisendiri. Anggaran daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari seluruh prosesperencanaan pembangunan daerah.

2. Pedoman Penyusunan APBD

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 26 Tahun 2006 mengatur tentang PedomanPenyusunan APBD Tahun Anggaran 2007. Secara singkat, pedoman tersebut meliputi:a. Sinkronisasi kebijakan pemerintah Pusat dengan kebijakan Pemerintah DaerahUntuk mencapai sasaran prioritas pembangunan nasional tahun 2007, perludilakukan sinkronisasi program dan kegiatan Pemerintah Pusat dengan PemerintahDaerah. Selain itu, perlu ada keterkaitan antara sasaran program dan kegiatanprovinsi dengan kabupaten/kota untuk menciptakan sinergi sesuai dengankewenangan provinsi dan kabupaten/kota.b. Prinsip dan kebijakan penyusunan APBD dan perubahan APBDPenyusunan APBD perlu memperhatikan prinsip-prinsip sebagai berikut:

 

24

1)

Partisipasi masyarakat

; pengambilan keputusan dalam proses penyusunan danpenetapan APBD sedapat mungkin melibatkan partisipasi masyarakat, sehinggamasyarakat mengetahui akan hak dan kewajibannya dalam pelaksanaan APBD.2)

Transparansi dan akuntabilitas anggaran

; APBD harus dapat menyajikaninformasi secara terbuka dan mudah diakses oleh masyarakat meliputi tujuan,sasaran, sumber pendanaan pada setiap jenis/objek belanja serta korelasiantara besaran anggaran dengan manfaat dan hasil yang ingin dicapai dari suatukegiatan yang dianggarkan.3)

Disiplin anggaran

;- Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secararasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan, sedangkanbelanja yang dianggarkan merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja;- Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastiantersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak dibenarkanmelaksanakan kegiatan yang belum tersedia atau tidak mencukupi kreditanggarannya dalam APBD/Perubahan APBD;- Semua penerimaan dan pengeluaran daerah dalam tahun anggaran yangbersangkutan harus dianggarkan dalam APBD dan dilakukan melaluirekening kas umum daerah.4)

Keadilan anggaran

; pajak daerah, retribusi daerah, dan pungutan daerahlainnya yang dibebankan kepada masyarakat harus mempertimbangkankemampuan untuk membayar. Dalam mengalokasikan belanja daerah,Pemerintah Daerah harus mempertimbangkan keadilan dan pemerataan agardapat dinikmati oleh seluruh lapisan masyarakat tanpa diskriminasi pemberianpelayanan.5)

Efisiensi dan efektivitas anggaran

; dana yang tersedia harus dimanfaatkandengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan pelayanan dankesejahteraan yang maksimal guna kepentingan masyarakat.6)

Taat azas

; penyusunan APBD tidak boleh bertentangan dengan peraturanperundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan peraturandaerah lainnya.c. Teknik penyusunan APBDDalam menyusun APBD pada tahun anggaran 2007, langkah-langkah yang perludilakukan oleh Pemerintah Daerah berdasarkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006dan Permendagri Nomor 26 Tahun 2006 adalah:1) Penyusunan Kebijakan Umum APBD (KUA) dan dokumen Prioritas dan PlafonAnggaran Sementara (PPAS)2) Pembahasan KUA dan PPAS antara Pemerintah Daerah dengan DPRD3) Penetapan Nota Kesepahaman KUA dan Prioritas dan Plafon Anggaran (PPA)4) Penyusunan dan penyampaian surat edaran kepala daerah tentang pedomanpenyusunan RKA-SKPD kepada seluruh SKPD5) PPKD melakukan kompilasi RKA-SKPD menjadi Raperda APBD untuk dibahasdan memperoleh persetujuan bersama dengan DPRD sebelum diajukan dalamproses Evaluasi6) Pembahasan RKA-SKPD oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD)dengan SKPD

 

25

7) Penyusunan rancangan peraturan daerah (Raperda) tentang APBD8) Pembahasan Raperda APBD9) Proses penetapan Perda APBD baru dapat dilakukan jika Mendagri/Gubernurmenyatakan bahwa Perda APBD tidak bertentangan dengan kepentingan umumdan peraturan perundangan yang lebih tinggi10) Penyusunan rancangan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD.Tahap-tahap tersebut dapat dilihat dalam Gambar 1 sementara jadwal penyusunanAPBD dapat dilihat pada Tabel 1.

Gambar 1Proses Penyusunan APBD

Sumber: Depdagri (2006).

 

27

d. Teknis penyusunan perubahan APBDPerubahan APBD harus dilandasi dengan perubahan KUA dan Prioritas dan PlafonAnggaran (PPA) yang disepakati bersama antara Pimpinan DPRD dan KepalaDaerah. Perubahan Peraturan Daerah tentang APBD hanya dapat dilakukan satu kalidalam satu tahun anggaran, kecuali dalam keadaan luar biasa.Perubahan APBD dapat dilakukan dengan kriteria sebagai berikut:1) Perkembangan yang terjadi tidak sesuai dengan asumsi KUA, misalnyaperubahan asumsi makro, proyeksi pendapatan daerah terlampaui atau tidaktercapai, terdapat faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya peningkatanbelanja daerah, dan adanya perubahan kebijakan di bidang pembiayaan2) Keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unitorganisasi, antar program, antar kegiatan, dan antar jenis belanja3) Keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harusdigunakan dalam tahun anggaran berjalan4) Keadaan darurat5) Keadaan luar biasa.e. Hal-hal khusus lainnyaPeraturan tentang pengelolaan keuangan daerah yang menjadi acuan saat ini belummemiliki aturan pelaksanaan atas beberapa komponen penting dalam penyusunanAPBD, misalnya masalah kelembagaan, pembagian urusan kewenangan, petunjukteknis mengenai Standar Pelayanan Minimal (SPM), dan analisis standar belanja.Guna memperlancar proses penyusunan APBD 2007 di masa transisi, maka1) Tugas Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah (SKPKD) mengacu pada UUNomor 17 Tahun 2003, PP Nomor 58 Tahun 2005, dan Permendagri Nomor 13Tahun 20062) Perlu peningkatan pengawasan dan akuntabilitas aparat pengawasan daerah3) Perlu pemberdayaan pemerintahan desa dan masyarakat desa4) Perlu pendidikan dan pelatihan profesionalisme aparatur pemerintahan daerah5) Perlu pendidikan dan pelatihan kepemimpinan nasional dan wawasankebangsaan bagi pimpinan dan anggota DPRD6) Perlu peningkatan dan pengembangan pengelolaan keuangan daerah.

Kebijakan Umum APBD (KUA) dan Prioritas dan Plafon Anggaran (PPA)

Kebijakan Umum APBD (KUA) dan Prioritas dan Plafon Anggaran (PPA) merupakan duadokumen utama dalam penyusunan APBD. KUA adalah dokumen yang memuatkebijakan bidang pendapatan, belanja, dan pembiayaan serta asumsi yangmendasarinya untuk periode 1 (satu) tahun.KUA adalah salah satu alat perencanaan dalam penganggaran berbasis kinerja. Olehkarena penyusunan rancangan KUA sedapat mungkin memuat target pencapaian kinerjayang terukur dari setiap program dan kegiatan menurut urusan pemerintahan daerahyang disertai dengan proyeksi pendapatan daerah, alokasi belanja daerah, sumber danpenggunaan pembiayaan yang disertai dengan asumsi yang mendasarinya, yakniperkembangan ekonomi makro dan perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal yangditetapkan oleh pemerintah. KUA tersebut merupakan implementasi dari Rencana Kerja

 

28

Pemerintah Daerah (RKPD) bersumber dari dana APBD sebagai acuan dalampenyusunan rancangan APBD.PPA adalah program prioritas dan patokan batas maksimal anggaran yang diberikankepada SKPD untuk setiap program sebagai acuan dalam penyusunan RKA-SKPDsetelah disepakati dengan DPRD. PPA memuat:1. skala prioritas untuk urusan wajib dan urusan pilihan2. urutan program untuk masing-masing urusan, dan3. plafon anggaran sementara untuk masing-masing program.

3. Struktur APBD

Berdasarkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006, APBD terdiri dari tiga komponenutama, yaitu pendapatan daerah, belanja daerah, dan pembiayaan daerah.

a. Pendapatan Daerah

Pendapatan daerah meliputi semua penerimaan uang melalui rekening kas umumdaerah, yang menambah ekuitas dana, merupakan hak daerah dalam satu tahunanggaran dan tidak perlu dibayar kembali oleh daerah. Pendapatan Daerah adalahhak Pemerintah Daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih.Pendapatan daerah tersebut merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yangdapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan.

1

 Pendapatan daerah dikelompokan atas:1). Pendapatan Asli Daerah (PAD); kelompok PAD dibagi menurut jenis pendapatanyang terdiri atas:

-

pajak daerah;

-

retribusi daerah;

-

hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan; dan

-

lain-lain pendapatan asli daerah yang sah2). Dana perimbangan; kelompok pendapatan dana perimbangan dibagi menurut jenis pendapatan yang terdiri atas:

-

Dana Bagi Hasil: terdiri dari bagi hasil pajak dan bagi hasil bukan pajak.

-

Dana Alokasi Umum; dan

-

Dana Alokasi Khusus.3). Lain-lain pendapatan daerah yang sah; Kelompok lain-lain pendapatan daerahyang sah dibagi menurut jenis pendapatan yang mencakup:

-

hibah berasal dari pemerintah, pemerintah daerah lainnya, badan/lembaga/ organisasi swasta dalam negeri, kelompok masyarakat/perorangan, danlembaga luar negeri yang tidak mengikat;

-

dana darurat dari pemerintah dalam rangka penanggulangankorban/kerusakan akibat bencana alam;

-

dana bagi hasil pajak dari provinsi kepada kabupaten/kota;

1

Pendapatan daerah tidak sama dengan penerimaan daerah. Penerimaan Daerah adalah uang yang masuk ke kasdaerah. Penerimaan daerah terdiri dari pendapatan daerah dan penerimaan pembiayaan daerah.

 

29

-

dana penyesuaian dan dana otonomi khusus yang ditetapkan olehpemerintah; dan

-

bantuan keuangan dari provinsi atau dari pemerintah daerah lainnya.

b. Belanja Daerah

Belanja daerah adalah kewajiban Pemerintah Daerah yang diakui sebagaipengurang nilai kekayaan bersih. Belanja daerah merupakan perkiraan bebanpengeluaran daerah yang dialokasikan secara adil dan merata agar relatif dapatdinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi, khususnya dalampemberian pelayanan umum. Belanja daerah meliputi semua pengeluaran dariRekening Kas Umum Daerah yang mengurangi ekuitas dana lancar, yangmerupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran yang tidak akan diperolehpembayarannya kembali oleh daerah

2

.Belanja daerah dapat dibedakan menurut urusan pemerintahan daerah, organisasi,program, kegiatan, kelompok, jenis, obyek, dan rincian obyek belanja. Belanjadaerah menurut urusan pemerintahan dibedakan atas belanja urusan wajib danbelanja urusan pilihan. Menurut organisasi, belanja daerah dibedakan berdasarkansusunan organisasi pemerintahan daerah. Sementara itu, belanja daerah menurutprogram dan kegiatan ditetapkan sesuai dengan urusan pemerintahan yang menjadkewenangan daerah.Menurut fungsinya, belanja daerah dibedakan atas:1) pelayanan umum,2) ketertiban dan keamanan,3) ekonomi,4) lingkungan hidup,5) perumahan dan fasilitas umum,6) kesehatan,7) pariwisata dan budaya,8) agama,9) pendidikan, dan10) perlindungan sosial.Menurut Pasal 39 PP Nomor 58 Tahun 2005, setiap

 jenis belanja yang dianggarkanharus memperhatikan keterkaitan pendanaan dengan keluaran dan hasil yangdiharapkan dari program dan kegiatan yang dianggarkan, termasuk efisiensi dalampencapaian keluaran dan hasil tersebut.Berdasarkan ketentuan tersebut, Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 jugamembedakan Belanja Daerah menjadi Belanja Langsung dan Belanja TidakLangsung. Belanja Langsung merupakan belanja yang dianggarkan terkait secaralangsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan, sementara Belanja TidakLangsung adalah belanja yang dianggarkan tidak terkait langsung denganpelaksanaan program dan kegiatan.

2

Belanja daerah tidak sama dengan pengeluaran daerah. Pengeluaran daerah adalah uang yang masuk ke kasdaerah. Pengeluaran daerah terdiri dari belanja daerah dan pengeluaran pembiayaan daerah.

 

30

Belanja Langsung terdiri dari belanja pegawai, belanja barang dan jasa, dan belanjamodal. Sementara itu, Belanja Tidak Langsung diklasifikasikan menjadi:1) belanja pegawai,2) bunga,3) subsidi,4) hibah,5) bantuan sosial,6) belanja bagi hasil,7) bantuan keuangan, dan8) belanja tak terduga.Struktur belanja berdasarkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 relatif berbedadengan struktur belanja menurut Kepmendagri Nomor 29 Tahun 2002.

Tabel 2Perbedaan Jenis Belanjaantara Kepmendagri Nomor 29/2002 dan Permendagri 13/2006Kepmendagri 29/2002 Permendagri 13/2006

1. Belanja Aparatur dan Pelayanan Publik 1. Belanja Tidak Langsung



Belanja Administrasi Umum Belanja PegawaiBelanja Pegawai Belanja BungaBelanja Barang dan Jasa Belanja SubsidiBelanja Perjalanan Dinas Belanja HibahBelanja Pemeliharaan Belanja Bantuan SosialBelanja Bagi Hasil



Belanja Operasi dan Pemeliharaan Belanja Bantuan KeuanganBelanja Pegawai Belanja Tak TerdugaBelanja Barang dan JasaBelanja Perjalanan Dinas 2. Belanja LangsungBelanja Pemeliharaan Belanja PegawaiBelanja Barang dan Jasa



Belanja Modal Belanja Modal2. Belanja Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan3. Belanja Tidak Tersangka

c. Pembiayaan Daerah

Pembiayaan Daerah adalah semua penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/ataupengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yangbersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya. Dengan demikian,Pembiayaan Daerah terdiri dari Penerimaan Pembiayaan dan PengeluaranPembiayaan. Selisih dari Penerimaan Pembiayaan dan Pengeluaran Pembiayaandisebut Pembiayaan neto dan jumlahnya harus dapat menutup defisit anggaran.1) Penerimaan Pembiayaan mencakup:

-

sisa lebih perhitungan anggaran tahun anggaran sebelumnya (SiLPA),

-

pencairan dana cadangan,

 

31

-

hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan

-

penerimaan pinjaman daerah

-

penerimaan kembali pemberian pinjaman, dan

-

penerimaan piutang daerah.2) Pengeluaran Pembiayaan

-

pembentukan dana cadangan

-

penanaman modal Pemerintah Daerah

-

pembayaran pokok utang, dan

-

pemberian pinjaman daerah

Beberapa Kendala Utama dalam Pengelolaan APBD

APBD merupakan suatu instrumen kebijakan bagi Pemerintah Daerah. Selain itu, APBD jugamerupakan perencanaan strategik yang memiliki ukuran-ukuran kinerja. Dengan demikian,APBD dapat digunakan sebagai acuan dalam mengevaluasi apakah program yang telahdilakukan oleh Pemenrintah Daerah telah sesuai dengan ketentuan yang telah disepakati(Perda APBD).Sebagai instrumen kebijakan, APBD menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangankapabilitas dan efektifitas pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunan daerah.APBD digunakan sebagai alat untuk menentukan besaran pendapatan dan pengeluaran,membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluarandi masa-masa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar untukevaluasi kinerja, alat untuk memotivasi para pengawai dan alat kordinasi bagi semuaaktivitas dari berbagai unit kerja.Idealnya, APBD merupakan perwujudan aspirasi dan keinginan masyarakat mengenaipembangunan di daerah. Hal ini mengandung makna bahwa semua tahapan yang dimulaidari perencanaan dan persiapan, ratifikasi, implementasi dan pelaporan serta evaluasiAPBD, sebaiknya bersifat terbuka bagi masyarakat umum. Dengan demikian, tuntutan dankebutuhan publik menjadi bagian yang terintegrasi dalam APBD.Hal tersebut belum sepenuhnya dapat diwujudkan. Bahkan, APBD belum dapat dikelolasecara efektif dan efisien, serta berorientasi pada pemenuhan kebutuhan publik dasar.Beberapa masalah utama utama yang menyebabkan hal tersebut adalah:1. Rendahnya tingkat partisipasi publikDi satu sisi, Pemerintah Daerah belum menemukan suatu metode yang dapat menjaringpartisipasi publik secara efektif. Di sisi lain, sebagian masyarakat masih mempunyaianggapan bahwa APBD adalah persoalan elit yang tidak perlu diketahui masyarakat.Untuk mengatasi hal tersebut, prinsip transparansi dalam pengelolaan APBD menjadisebuah agenda yang harus terus dikembangkan guna membuka akses seluas-luasnyabagi masyarakat.2. Kurang berorientasi pada tujuan jangka panjangPemerintah Daerah mempunyai kewajiban untuk turut serta memberikan rangsangan(stimulus) dalam perekonomian apabila kondisi ekonomi sedang mengalami kelesuan.Hal ini dapat dilakukan apabila APBD dikelola secara benar. Akan tetapi, PemerintahDaerah tampaknya kurang memahami hal tersebut. Terdapat banyak kasus dimanakebijakan Pemerintah Daerah tidak mempunyai tujuan menggerakkan perekonomiandaerah.

Misalnya dalam menentukan anggaran pembangunan, banyak proyek Pemerintah Daerah yang tidak memiliki dampak berantai (multiplier effect ) bagi perekonomian. Didaerah miskin, pembangunan (fisik dan nonfisik) tidak berjalan dengan baik karenaAPBD defisit sehingga hanya cukup untuk membiayai anggaran rutin. Sebaliknya, didaerah kaya yang memiliki APBD surplus, juga menghadapi kesulitan menentukanprioritas pembangunan.Pengelolaan APBD yang tidak efisien dapat dilihat dari dua sisi. Defisit APBD berdampaknegatif bagi perekonomian daerah karena Pemerintah Daerah tidak mampu memberikanstimulus bagi perekonomian. Di sisi lain, daerah yang mempunyai APBD surplus ternyata juga tidak mampu memberikan stimulus bagi perekonomian dengan APBD karena anggaran pembangunan tidak dikelola dengan efisien. Praktek Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme Hasil penelitian Transparency International Indonesia (TII) menunjukkan, 40-60 persen APBD terserap aksi korupsi, kolusi dan nepotisme di kalangan birokrat, legislatif, dan aparat keamanan. Bahkan, daerah pengelolaan APBD lebih rawan akibat makin renggangnya pengawasan dari pusat maupun dari masyarakat.

2.  Prinsip Pengelolaan APBD

Terkait dengan kondisi tersebut, menurut Permendagri No.13 Tahun 2006, APBD perlu dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efektif, efisien, ekonomis, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan azas keadilan, kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat. 1. Secara tertib adalah bahwa keuangan daerah dikelola secara tepat waktu dan tepat gunayang didukung dengan bukti-bukti administrasi yang dapat dipertanggungjawabkan. 2. Taat pada peraturan perundang-undangan adalah bahwa pengelolaan keuangan daerahharus berpedoman pada peraturan perundang-undangan. 3. Efektif merupakan pencapaian hasil program dengan target yang telah ditetapkan, yaitudengan cara membandingkan keluaran dengan hasil. 4. Efisien merupakan pencapaian keluaran yang maksimum dengan masukan tertentu ataupenggunaan masukan terendah untuk mencapai keluaran tertentu.  5. Ekonomis merupakan pemerolehan masukan dengan kualitas dan kuantitas tertentu pada tingkat  harga yang terendah.

6. Transparan merupakan prinsip keterbukaan yang memungkinkan masyarakat untukmengetahui dan mendapatkan akses informasi seluas-Iuasnya tentang keuangan daerah. 7. Bertanggung jawab merupakan perwujudan kewajiban seseorang untuk mempertanggungjawabkan pengelolaan dan pengendalian sumber daya dan pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepadanya dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapkan.  8. Keadilan adalah keseimbangan distribusi kewenangan dan pendanaannya dan/ataukeseimbangan distribusi hak dan kewajiban berdasarkan pertimbangan yang obyektif.                 9. Kepatutan adalah tindakan atau suatu sikap yang dilakukan dengan wajar danproporsional.10. Manfaat untuk masyarakat bahwa keuangan daerah diutamakan untuk pemenuhan kebutuhan masyarakat. 

Manajemen keuangan dan anggaran daerah perlu mengikuti beberapa prinsip-prinsip utama berikut (Bank Dunia, 1998). a. Komprehensif dan disiplin Anggaran Daerah adalah satu-satunya mekanisme yang akan menjamin terciptanya disiplin pengambilan keputusan. Oleh karena itu, Anggaran Daerah harus disusun secara komprehensif, yaitu menggunakan pendekatan yang holistik dalam mendiagnosis permasalahan yang dihadapi, analisis keterkaitan antarmasalah yang mungkin muncul, evaluasi kapasitas kelembagaan yang dimiliki, dan mencari cara-cara terbaik untuk memecahkannya. Anggaran harus meliputi semua operasi fiskal pemerintah dan harus mendorong keputusan kebijakan yang mempunyai implikasi keuangan untuk mengatasi kendala anggaran belanja dalam persaingan dengan permintaan (demand ) lain. Disiplin juga mengimplikasikan bahwa anggaran seharusnya hanya menyerap sumber daya yangperlu untuk melaksanakan kebijakan pemerintah. b. Fleksibilitas Sampai tingkat tertentu, Pemerintah Daerah harus diberi diskresi yang memadai sesuaidengan ketersediaan informasi-informasi relevan yang dimilikinya. Arahan dariPemerintah Pusat memang harus ada tetapi harus diterapkan secara hati-hati, dalam artitidak sampai mematikan inisiatif dan prakarsa Daerah.                            c. Terprediksi Terprediksinya kebijakan yang akan diambil merupakan faktor penting dalampeningkatan kualitas implementasi Anggaran Daerah. Sebaliknya, bila kebijakan sering berubah-ubah, maka Daerah akan menghadapi ketidakpastian yang sangat besar hinggaprinsip efisiensi dan efektivitas pelaksanaan suatu program yang didanai oleh AnggaranDaerah cenderung terabaikan.  d. Dapat DiperbandingkanPerencanaan anggaran yang baik, harus dapat diperbandingkan, baik antar waktumaupun antar unit atau daerah. Perbandingan juga dilakukan dengan melihat rencanadengan realisasi. Hal ini dilakukan melalui proses monitoring dan evaluasi, sehinggadapat dinilai tingkat kemajuan yang telah dicapai dan proses umpan balik (feedback ) bagi perbaikan perencanaan anggaran periode berikutnya.

Manajemen keuangan daerah menjadi begitu penting bagi aparat pemerintahan didaerah karena merupakan konsekwensi logis dari perspektif manajemen perimbangan antara keuangan pusat dan daerah. Transformasi nilai yang berkembang dalam era reformasi ini adalah meningkatnya penekanan proses akuntabilitas publik atau bentuk pertanggungjawaban horisontal, khususnya bagi aparat pemerintahanan di daerah, tanpa mengesampingkan pertanggungjawaban vertical kepada pemerintahan atasan dalam segala aspek pemerintahan, termasuk aspek penatausahaan dan pertanggungjawaban keuangan daerah sesuai dengan Surat Keputusan Mendagri No. 29 Tahun 2002.

Keberhasilan perubahan ini, pada saatnya tergantung pada efektivitas, transparansi, dan manajemen yang efektif juga kemampuan sumber daya publik darimanapun asal mereka. Seberapa baik proses yang mendasari ini dikelola di tingkat distrik dan propinsi yang karenanya bertambah minat dari pemerintah pusat maupun komunitas donor.

Diantara pertanyaan mendasar yang perlu diperhatikan adalah : seberapa transparan pemerintah daerah dalam menggunakan kewenangan yang baru mereka peroleh itu dan seberapa terlindungi proses tersebut dari jangkauan dan kolusi para elit daerah?  Bagaimanakah mereka akan meningkatkan pendapatan publik daerah – secara lebih adil dan dengan lebih terprediksi ataukah melalui pajak dan pungutan yang lebih agresif dan lebih membebani? Seberapa efektif dan efisienkah sumber daya publik dipergunakan dan dipertanggungjawabkan, dan dengan integritas dan pengawasan yang seperti apa dari para stakeholder/pihak yang berkepentingan? Jawaban untuk pertanyaan-pertanyaan ini dan sejumlah pertanyaan lainnya pastinya akan bervariasi antar pemerintah daerah, namun variasi inilah yang dibutuhkan oleh kita untuk mendiagnosa, menilai, dan memahami.

Dalam praktik manajemen keuangan daerah yang masih berlangsung sekarang ini, ada kecenderungan dari oknum pejabat baik itu ditingkat eksekutif maupun legislatif  untuk menghabiskan sisa anggaran, baik anggaran rutin maupun anggaran pembangunan (proyek), yang dikelolanya. Pejabat tersebut termotivasi oleh insentif untuk menghabiskan sisa anggaran karena kalau sisa anggaran tersebut tidak dihabiskan maka jumlah anggaran yang disetujui Departemen Keuangan untuk tahun berikutnya, baik yang diusulkan dalam Daftar Usulan Kegiatan (DUK) maupun Daftar Usulan Proyek (DUP), akan lebih kecil dari jumlah anggaran tahun sebelumnya. Akibatnya, oknum pejabat tersebut merekayasa kegiatan untuk menghabiskan sisa anggaran dan membuat laporan keuangan “yang seolah-olah benar” untuk menjustifikasi kegiatan tersebut.  Kelemahan lain dari manajemen keuangan daerah selama ini adalah adanya nonbujeter, yaitu dana di luar APBD yang berasal dari pendapatan bukan pajak. Adanya pengalokasian dana yang bersifat nonbujeter yang penggunaannya tidak transparan dan lemah mekanisme akuntabilitas publiknya jelas bertentangan dengan prinsip pemerintahan yang baik (good governance).

Jadi, jelas sistem manajemen keuangan daerah yang dipraktikkan pemerintah selama ini kurang memenuhi prinsip good governance dalam manajemen keuangan daerah. Sistem manajemen keuangan demikian melemahkan partisipasi masyarakat untuk mengawasi penggunaan anggaran, memancing praktik korupsi, kolusi, nepotisme (KKN) karena kurang transparan, dan mendorong  pejabat untuk menggunakan keuangan dan sumber daya negara secara tidak bertanggung jawab karena lemahnya mekanisme akuntablitas publik dalam manajemen keuangan daerah, Yang pada akhirnya pembangunan fisik dan pelayanan publik yang menjadi tugas utama pemerintah daerah tidak berjalan sesuai dengan yang diamanatkan Undang-undang dasar 1945 dan jika ini terus menerus berlanjut maka pembangunan akan berjalan lambat dan berdampak buruk bagi perkembangan kehidupan masyarakat.

BAB. III

PEMBAHASAN

Penyelenggara pemerintahan dan masyarakat harus memiliki visi jauh kedepan. Sesuai dengan defenisi Good Governance, dalam hubungannya dengan proses penyusunan anggaran maka hal tersebut meliputi proses penyusunan, pengesahan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban. Aspek utama budgeting reform adalah perubahan dari tradisional budget ke performance budget. Tradisional budget didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat line-item dan incrementalisme yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya, konsekwensinya tidak ada perubahan mendasar atas anggaran baru, hal ini sering kali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat, dengan basis seperti ini APBD masih terlalu berat menahan arahan, batasan, serta orientasi sub ordinasi kepentingan pemerintah .

Untuk mendukung pelaksanaan good governance, maka diperlukan berbagai reformasi lanjutan, khususnya pada sistem pengelolaan keuangan pemerintah daerah yaitu : reformasi sistem pembiayaan (financing reform), sistem penganggaran (budgeting reform), sistem akuntansi, (accounting reform), sistem pemeriksaan (audit reform), dan sistem manajemen pemerintahan daerah (financial management reform). Ruang lingkup reformasi anggaran meliputi perubahan struktur anggaran (budget structure reform) dan perubahan proses penyusunan (budget proces reform). Perubahan struktur anggaran yang baru akan menampakkan dengan jelas besarnya surflus dan defisit anggaran serta strategi pembiayaan bila terjadi defisit fiskal. Hal ini akan memudahkan bagi masyarakat untuk melakukan analisis, evaluasi dan pengawasan atas pelaksanaan dan pengelolaan APBD. Pemerintah daerah juga dimungkinkan untuk membentuk dana cadangan, dengan demikian anggaran tidak mesti dihabiskan dalam setahun Disadari bahwa pelaksanaan undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah menyebabkan konsekwensi logis terhadap perubahan dalam manajemen keuangan daerah, perubahan tersebut antara lain adalah perlunya dilakukan budgeting reform atau reformasi anggaran. Manajemen keuangan daerah, khususnya manajemen anggaran daerah dalam konteks otonomi daerah dan desentralisasi menduduki posisi yang sangat penting, namun sayangnya kualitas perencanaan yang dipakai saat ini masih sangat lemah. Alasan yang menyebabkan pentingnya anggaran sektor publik adalah:

a. Anggaran merupakan alat terpenting bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat.

b.  Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang  tidak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas.

c. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggungjawab terhadap rakyat.

Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrumen pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga – lembaga publik yang ada. Pada dasarnya pemerintah daerah harus menerapkan prinsip-prinsip pokok dalam penganggaran dan manajemen keuangan daerah antara lain seperti yang distandarkan internasional ( worl bank 1998;) yaitu : 1. Komprehensip dan disiplin : Anggaran daerah adalah satu-satunya mekanisme yang akan menjamin terciptanya disiplin pengambilan keputusan. Karena itu anggaran harus disusun secara komprehensip dengan menggunakan pendekatan holistik, yaitu adanya permasalahan yang dihadapi, analisis keterkaitan antar masalah yang mungkin muncul, dan solusi dari permsalahan tersebut. 2. Fleksibilitas Sampai tingkat tertentu pemerintah daerah harus diberi keleluasan yang memadai sesuai dengan ketersediaan informasi-informasi yang relevan yang dimiliki 3. Terprediksi Kebijakan yang terperediksi adalah faktor penting dalam peningkatan kualitas implementasi anggaran daerah. Sebaliknya bila kebijakan sering berubah-ubah seperti metode pengalokasian dana alokasi umum yang tidak jelas maka daerah akan menghadapi ketidak pastian sehingga prinsip efektifitas dan efesiensi pelaksanaan suatu yang didanai oleh anggaran daerah cenderung terabaikan.

Dalam manajemen (manajemen) keuangan daerah yang terdiri dari manajemen penerimaan daerah dan manajemen pengeluaran daerah. Kedua komponen tersebut akan sangat menentukan kedudukan suatu pemerintah daerah dalam rangka melaksanakan otonomi daerah. Konsekuensi logis pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 25 tahun 1999 menyebabkan perubahan dalam manajemen keuangan daerah. Perubahan tersebut antara lain adalah perlunya dilakukan budgeting reform atau reformasi anggaran.

Reformasi anggaran meliputi proses penyusunan, pengesahan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran. Berbeda dengan UU No. 5 tahun 1974, proses penyusunan, mekanisme pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran daerah menurut UU No. 22 tahun 1999 adalah tidak diperlukannya lagi pengesahan dari Menteri Dalam Negeri untuk APBD Propinsi dan pengesahan Gubernur untuk APBD Kabupaten/Kota, melainkan cukup pengesahan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) melalui Peraturan Daerah (Perda).

Aspek utama budgeting reform adalah perubahan dari traditional budget ke performance budget.

Traditional budget merupakan pendekatan yang paling banyak digunakan di negara berkembang dewasa ini. dalam pendekatan ini terdapat dua ciri utama yaitu: (a) cara penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism dan (b) struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item. Ciri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah: (c) cenderung sentralistis; (d) bersifat spesifikasi; (e) tahunan; dan (f) menggunakan prinsip anggaran bruto. Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Sehingga banyak oknum pejabat pemerintah yang salah dalam menggunakan angggran yang ada. Oleh karena tidak tersedianya berbagai informasi tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.        

Masalah utama anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money. Konsep ekonomi, efisiensi dan efektivitas seringkali tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money ini, seringkali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan.

Dilihat dari berbagai sudut pandang, metode penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan, antara lain (Mardiasmo, 2002):

<!--[if !supportLists]-->a. <!--[endif]-->Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang.

<!--[if !supportLists]-->b. <!--[endif]-->Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.

<!--[if !supportLists]-->c. <!--[endif]-->Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumber daya, atau memonitor kinerja. Kinerja dievaluasi dalam bentuk apakah dana telah habis dibelanjakan, bukan apakah tujuan tercapai.

<!--[if !supportLists]-->d. <!--[endif]-->Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai. Keadaan tersebut berpeluang menimbulkan konflik, overlapping, kesenjangan, dan persaingan antar departemen.

<!--[if !supportLists]-->e. <!--[endif]-->Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi.

<!--[if !supportLists]-->f. <!--[endif]-->Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tahunan tersebut sebenarnya terlalu pendek, terutama untuk proyek modal dan hal tersebut dapat mendorong praktik-praktik yang tidak diinginkan (korupsi dan kolusi).

<!--[if !supportLists]-->g. <!--[endif]-->Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya budget padding atau budgetary slack.

<!--[if !supportLists]-->h. <!--[endif]-->Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan ’manipulasi anggaran.’

<!--[if !supportLists]-->i. <!--[endif]-->Aliran informasi (sistem informasi finansial) yang tidak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

Beberapa kelemahan anggaran tradisional di atas sebenarnya lebih banyak merupakan kelemahan pelaksanaan anggaran, bukan bentuk anggaran tradisional.

Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan manajemen anggaran daerah yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, yang berarti harus berorientsi pada kepentingan publik. Merupakan kebutuhan masyarakat daerah untuk menyelenggarakan otonomi secara luas, nyata dan bertanggung jawab dan otonomi daerah harus dipahami sebagai hak atau kewenangan masyarakat daerah untuk mengelola dan mengatur urusannya sendiri. Aspek atau peran pemerintah daerah tidak lagi merupakan alat kepentingan pemerintah pusat belaka melainkan alat untuk memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah.

Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan tersebut adalah (Mardiasmo, 2002) :

<!--[if !supportLists]-->(a) <!--[endif]-->Anggaran tradisional atau anggaran konvensional; dan

<!--[if !supportLists]-->(b) <!--[endif]-->Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management.

Tabel 1

Perbandingan Anggaran Tradisional vs Anggaran Dengan Pendekatan NPM
<!--[if !supportLineBreakNewLine]-->
<!--[endif]-->

ANGGARAN TRADISIONAL	NEW PUBLIC MANAGEMENT
Sentralistis	Desentralisasi & devolved management
Berorientasi pada input	Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money)
Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang	Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang
Line-item dan incrementalism	Berdasarkan sasaran dan target kinerja
Batasan departemen yang kaku (rigid department)	Lintas departemen (cross department)
Menggunakan aturan klasik: Vote accounting	Zero-Base Budgeting, Planning Programming Budgeting System
Prinsip anggaran bruto	Sistematik dan rasional
Bersifat tahunan	Bottom-up budgeting

Sumber : Mardiasmo (2002)

Traditional budget didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat line-item dan incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya, konsekuensinya tidak ada perubahan mendasar atas anggaran baru. Hal ini seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat. Dengan basis seperti ini, APBD masih terlalu berat menahan arahan, batasan, serta orientasi subordinasi kepentingan pemerintah atasan. Hal tersebut menunjukkan terlalu dominannya peranan pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah. Besarnya dominasi ini seringkali mematikan inisiatif dan prakarsa Pemerintah Daerah, sehingga memunculkan fenomena pemenuhan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis dari pemerintah pusat.

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public Financial Management  telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran kinerja (performance budgeting), Zero Based Budgeting (ZBB), dan Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS).

Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki karak-teristik umum sebagai berikut (Mardiasmo, 2002):

<!--[if !supportLists]-->1. <!--[endif]-->Komprehensif/komparatif

<!--[if !supportLists]-->2. <!--[endif]-->Terintegrasi dan lintas departemen

<!--[if !supportLists]-->3. <!--[endif]-->Proses pengambilan keputusan yang rasional

<!--[if !supportLists]-->4. <!--[endif]-->Berjangka panjang

<!--[if !supportLists]-->5. <!--[endif]-->Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas

<!--[if !supportLists]-->6. <!--[endif]-->Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)

<!--[if !supportLists]-->7. <!--[endif]-->Berorientasi input, output, dan outcome (value for money), bukan sekedar input.

<!--[if !supportLists]-->8. <!--[endif]-->Adanya pengawasan kinerja.

Perubahan dalam pengelolaan keuangan daerah harus tetap berpegang pada prinsip-prinsip pengelolaan keuangan daerah (anggaran) yang baik. Prinsip manajemen keuangan daerah yang diperlukan untuk mengontrol kebijakan keuangan daerah tersebut meliputi (Mardiasmo, 2002):

<!--[if !supportLists]-->· <!--[endif]-->Akuntabilitas;

<!--[if !supportLists]-->· <!--[endif]-->Value for Money;

<!--[if !supportLists]-->· <!--[endif]-->Kejujuran dalam mengelola keuangan publik (probity);

<!--[if !supportLists]-->· <!--[endif]-->Transparansi; dan

<!--[if !supportLists]-->· <!--[endif]-->Pengendalian.

Akuntabilitas

Akuntabilitas adalah prinsip pertanggungjawaban publik yang berarti bahwa proses penganggaran mulai dari perencanaan, penyusunan dan pelaksanaan harus benar-benar dapat dilaporkan dan dipertanggungjawabkan kepada DPRD dan masyarakat. Akuntabilitas mensyaratkan bahwa pengambil keputusan berperilaku sesuai dengan mandat yang diterimanya. Untuk ini, perumusan kebijakan, bersama-sama dengan cara dan hasil kebijakan tersebut harus dapat diakses dan dikomunikasikan secara vertikal maupun horizontal dengan baik.

Value for Money

Value for money berarti diterapkannya tiga prinsip dalam proses penganggaran yaitu ekonomi, efisiensi, dan efektivitas. Ekonomi berkaitan dengan pemilihan dan penggunaan sumber daya dalam jumlah dan kualitas tertentu pada harga yang paling murah. Efisiensi berarti bahwa penggunaan dana masyarakat (public money) tersebut dapat menghasilkan output yang maksimal (berdaya guna). Efektivitas berarti bahwa penggunaan anggaran tersebut harus mencapai target-target atau tujuan kepentingan publik.

Indikasi keberhasilan otonomi daerah dan desentralisasi adalah terjadinya peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat (social welfare) yang semakin baik, kehidupan demokrasi yang semakin maju, keadilan, pemerataan, serta adanya hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah. Keadaan tersebut hanya akan tercapai apabila lembaga sektor publik dikelola dengan memperhatikan konsep value for money.

Kejujuran dalam Manajemen Keuangan Publik (Probity)

Manajemen keuangan daerah harus dipercayakan kepada staf yang memiliki integritas dan kejujuran yang tinggi, sehingga kesempatan untuk korupsi dapat diminimalkan.

Transparansi

Transparansi adalah keterbukaan pemerintah dalam membuat kebijakan-kebijakan keuangan daerah sehingga dapat diketahui dan diawasi oleh DPRD dan masyarakat. Transparansi manajemen keuangan daerah pada akhirnya akan menciptakan horizontal accountability antara pemerintah daerah dengan masyarakatnya sehingga tercipta pemerintahan daerah yang bersih, efektif, efisien, akuntabel, dan responsif terhadap aspirasi dan kepentingan masyarakat.

Pengendalian

Penerimaan dan pengeluaran daerah (APBD) harus selalu dimonitor, yaitu dibandingkan antara yang dianggarkan dengan yang dicapai. Untuk itu perlu dilakukan analisis varians (selisih) terhadap penerimaan dan pengeluaran daerah agar dapat sesegera mungkin dicari penyebab timbulnya varians dan tindakan antisipasi ke depan.

Prinsip-prinsip yang mendasari manajemen keuangan daerah tersebut harus senantiasa dipegang teguh dan dilaksanakan oleh penyelenggara pemerintahan, karena pada dasarnya masyarakat (publik) memiliki hak dasar terhadap pemerintah, yaitu (Mardiasmo, 2002):

<!--[if !supportLists]-->1. <!--[endif]--> Hak untuk mengetahui (right to know), yaitu:

Mengetahui kebijakan pemerintah.

Mengetahui keputusan yang diambil pemerintah.

Mengetahui alasan dilakukannya suatu kebijakan dan keputusan tertentu.

<!--[if !supportLists]-->2. <!--[endif]-->Hak untuk diberi informasi (right to be informed) yang meliputi hak untuk diberi penjelasan secara terbuka atas permasalahan-permasalahan tertentu yang menjadi perdebatan publik.

<!--[if !supportLists]-->3. <!--[endif]--> Hak untuk didengar aspirasinya (right to be heard and to be listened to).

Dalam upaya pemberdayaan pemerintah daerah, maka perspektif perubahan yang diinginkan dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah adalah sebagai berikut (Mardiasmo, 2002):

1. Pengelolaan keuangan daerah harus bertumpu pada kepentingan publik (public oriented). Hal ini tidak saja terlihat pada besarnya porsi pengalokasian anggaran untuk kepentingan publik, tetapi juga terlihat pada besarnya partisipasi masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan/pengendalian keuangan daerah.
2. Kejelasan tentang misi pengelolaan keuangan daerah pada umumnya dan anggaran daerah pada khususnya.
3. Desentralisasi pengelolaan keuangan dan kejelasan peran para partisipan yang terkait dalam pengelolaan anggaran, seperti DPRD, KDH, Sekda dan perangkat daerah lainnya.
4. Kerangka hukum dan administrasi bagi pembiayaan, investasi, dan pengelolaan uang daerah berdasarkan kaidah mekanisme pasar, value for money, transparansi dan akuntabilitas.
5. Kejelasan tentang kedudukan keuangan DPRD, KDH, dan PNS-Daerah, baik ratio maupun dasar pertimbangannya.
6. Ketentuan tentang bentuk dan struktur anggaran, anggaran kinerja, dan anggaran multi-tahunan.
7. Prinsip pengadaan dan pengelolaan barang daerah yang lebih profesional.
8. Standar dan sistem akuntansi keuangan daerah, laporan keuangan, peran akuntan independen dalam pemeriksaan, pemberian opini dan rating kinerja anggaran, dan transparansi informasi anggaran kepada publik.
9. Aspek pembinaan dan pengawasan yang meliputi batasan pembinaan, peran asosiasi, dan peran anggota masyarakat guna pengembangan profesionalisme aparat pemerintah daerah.
10. Pengembangan sistem informasi keuangan daerah untuk menyediakan informasi anggaran yang akurat dan pengembangan komitmen pemerintah daerah terhadap penyebarluasan informasi sehingga memudahkan pelaporan dan pengendalian, serta mempermudahkan mendapatkan informasi.

Secara lebih spesifik, paradigma anggaran daerah yang diperlukan di era otonomi daerah adalah sebagai berikut:

1. Anggaran Daerah harus bertumpu pada kepentingan publik.
2. Anggaran Daerah harus dikelola dengan hasil yang baik dan biaya rendah (work better and cost less).
3. Anggaran Daerah harus mampu memberikan transparansi dan akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran.
4. Anggaran Daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja (performance oriented) untuk seluruh jenis pengeluaran maupun pendapatan.
5. Anggaran Daerah harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi yang terkait.

Anggaran Daerah harus dapat memberikan keleluasaan bagi para pelaksananya untuk memaksimalkan pengelolaan dananya dengan memperhatikan prinsip value for money.

Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggaran negara telah mengalami banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran negara pada saat ini telah mengalami perkembangan dan perubahan sesuai dengan dinamika manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat, yaitu sistem penganggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM).

Munculnya konsep New Public Management (NPM) berpengaruh langsung terhadap konsep anggaran negara pada umumnya. Salah satu pengaruh itu adalah terjadinya perubahan sistem anggaran dari model anggaran tradisional menjadi anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja. Kinerja adalah gambaran pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan/program/kebijaksanaan dalam mewujudkan sasaran, tujuan, misi dan visi organisasi (Bastian, 2006:274). Setiap kegiatan organisasi harus diukur dan dinyatakan keterkaitannya dengan visi dan misi organisasi. Produk dan jasa akan kehilangan nilai apabila kontribusi produk dan jasa tersebut tidak dikaitkan dengan pencapaian visi dan misi organisasi.

Anggaran dapat diinterpretasikan sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang. Anggaran sektor publik adalah rencana kegiatan dan keuangan periodik (biasanya dalam periode tahunan) yang berisi program dan kegiatan dan jumlah dana yang diperoleh (penerimaan/pendapatan) dan dibutuhkan (pengeluaran/belanja) dalam rangka mencapai tujuan organisasi publik.

Sedangkan Penganggaran (budgeting) merupakan aktifitas mengalokasikan sumberdaya keuangan yang terbatas untuk pembiayaan belanja organisasi yang cenderung tidak terbatas. Penganggaran Berbasis Kinerja merupakan  sistem penganggaran yang berorientasi pada ‘output’ organisasi dan berkaitan sangat erat dengan visi, misi dan rencana strategis organisasi. Ciri utama Performance Based Budgeting adalah anggaran yang disusun dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan (input) dan hasil yang diharapkan (outcomes), sehingga dapat memberikan informasi tentang efektivitas dan efisiensi kegiatan.

Sistem penganggaran yang berbasis kinerja (Performance Based Budgeting) merupakan sistem yang saat ini berkembang pesat dan banyak dipakai oleh negara-negara maju di dunia sebagai pengganti sistem penganggaran lama yaitu sistem Line Item Budgeting.   Dalam sistem Line Item Budgeting penekanan utama adalah terhadap input, di mana perubahan terletak pada jumlah anggaran yang meningkat dibanding tahun sebelumnya dengan kurang menekankan pada output yang hendak dicapai dan kurang mempertimbangkan prioritas dan kebijakan yang ditetapkan secara nasional.

Penyusunan anggaran dengan menggunakan sistem anggaran berbasis kinerja yang ditekankan adalah berbagai segi yang akan dicapai (output), seperti pembangunan sosial ekonomi dan aspek fisik yang terukur dengan jelas. Ditekankan pula segi-segi fungsional dari masing-masing lembaga/departemen, pengelompokan setiap kegiatan proyek yang berorientasi pada pengendalian anggaran dan menekankan pula pada efisiensi pelaksanaan program.

Dengan dilaksanakannya otonomi daerah berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004, maka dilaksanakan pula perubahan pengelolaan keuangan daerah, melalui reformasi anggaran yaitu dari sistem anggaran tradisional (traditional budgeting) ke performance budget.

Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 mengamanatkan perubahan-perubahan kunci tentang penganggaran sebagai berikut:

1.         Penerapan pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah

           Pendekatan dengan perspektif jangka menengah memberikan kerangka yang menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan dan penganggaran, mengembangkan disiplin fiskal, mengarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis, dan meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada perguruan tinggi dengan pemberian pelayanan yang optimal dan lebih efisien.

           Dengan melakukan proyeksi jangka menengah, dapat dikurangi ketidakpastian di masa yang akan datang dalam penyediaan dana untuk membiayai pelaksanaan berbagai inisiatif kebijakan baru, dalam penganggaran tahunan. Pada saat yang sama, harus pula dihitung implikasi kebijakan baru tersebut dalam konteks keberlanjutan fiskal dalam jangka menengah. Cara ini juga memberikan peluang untuk melakukan analisis apakah perguruan tinggi perlu melakukan perubahan terhadap kebijakan yang ada, termasuk menghentikan program-program yang tidak efektif, agar kebijakan-kebijakan baru dapat diakomodasikan.

2.         Penerapan penganggaran secara terpadu

            Dengan pendekatan ini, semua kegiatan perguruan tinggi disusun secara terpadu, termasuk mengintegrasikan anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Hal tersebut merupakan tahapan yang diperlukan sebagai bagian upaya jangka panjang untuk membawa penganggaran menjadi lebih transparan, dan memudahkan penyusunan dan pelaksanaan anggaran yang berorientasi kinerja. Dalam kaitan dengan menghitung biaya input dan menaksir kinerja program, sangat penting untuk mempertimbangkan biaya secara keseluruhan, baik yang bersifat investasi maupun biaya yang bersifat operasional.

3.         Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja

            Pendekatan ini memperjelas tujuan dan indikator kinerja sebagai bagian dari pengembangan sistem penganggaran berdasarkan kinerja. Hal ini akan mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas dalam pemanfaatan sumber daya dan memperkuat proses pengambilan keputusan tentang kebijakan dalam kerangka jangka menengah. Rencana kerja dan anggaran (RKA) yang disusun berdasarkan prestasi kerja dimaksudkan untuk memperoleh manfaat yang sebesar-besarnya dengan menggunakan sumber daya yang terbatas. Oleh karena itu, program dan kegiatan perguruan tinggi harus diarahkan untuk mencapai hasil dan keluaran yang telah ditetapkan sesuai dengan Rencana Kerja Tahunan (RKT).

Performance budgeting adalah teknik anggaran yang mengikuti pendekatan New Public Management, yang berfokus pada manajemen sektor publik yang berorintasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Hal ini menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah di antaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender. NPM memberikan perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar.

Anggaran kinerja adalah sebuh sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapian hasil kerja atau output dari alokasi biaya atau input yang ditetapkan. anggaran berbasis kinerja juga dapat dimengerti sebagai hasil penganggaran yang mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersbut. Keluaran dan hasil tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja.

Penganggaran berbasis kinerja merupakan metode perencanaan penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja. Sedangkan bagaimana tujuan itu dicapai, dituangkan dalam program, diikuti dengan pembiayaan pada setiap tingkat pencapaian tujuan.

BAB. IV

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

A.    KESIMPULAN

Salah satu kunci keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan dalam menghadapi era global adalah dengan mengembangkan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Dengan demikian, diharapkan mekanisme perumusan kebijakan yang akomodatif terhadap aspirasi masyarakat daerah dapat dibangun, sehingga keberadaan otonomi daerah akan lebih bermakna dan pada akhirnya akan meningkatkan mutu pelayanan kepada masyarakat. Sejalan dengan itu, Pemerintah Daerah harus dapat mendayagunakan potensi sumber daya daerah secara optimal.

Penyusunan anggaran dengan menggunakan sistem anggaran berbasis kinerja (performance budget ) yang ditekankan adalah berbagai segi yang akan dicapai (output), seperti pembangunan sosial ekonomi dan aspek fisik yang terukur dengan jelas. Ditekankan pula segi-segi fungsional dari masing-masing lembaga/departemen, pengelompokan setiap kegiatan proyek yang berorientasi pada pengendalian anggaran dan menekankan pula pada efisiensi pelaksanaan program.

B.     REKOMENDASI

Dalam Perencanaan/Penyusunan Anggaran Belanja dan Pendapatan Daerah sebaiknya pemerintah darah tidak menggunakan sistem  traditional budget tetapi sebaiknya  menggunakan sistem performance budget (berbasis kinerja).

DAFTAR PUSTAKA

Bahrullah Akbar (2002) Fungsi Manajemen Keuangan, Boklet Publikasi BPK, No.87 Bulan Oktober, Jakarta, BPK.

Departemen Dalam Negeri Indonesia, 2006, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006, Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.

Kementrian Dalam Negeri Republik Indonesia dan Bank Dunia (2005) Indonesia Manajemen Keuangan Pemerintah Daerah Suatu Kerangka Kerja Pengukuran makalah pada Workshop A Measurenment Framework Public Financial Management, 28-29 Agustus, Bali

Mardiasmo (2002) Otonomi Daerah Sebagai Upaya Memperkokoh Basis Perekonomian Daerah, makalah pada Seminar Pendalaman Ekonomi Rakyat, Krisis Moneter Indonesia, 7 Mei , Jakarta.

Mardiasmo , 2004, Manajemen Keuangan Daerah, Andi Offset, Yogyakarta

Pemerintah Republik Indonesia,2004, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, Public Institute Dialog, Jakarta

Pemerintah Republik Indonesia, 2004, Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, Public Institute Dialog, Jakarta

T